深化司改提升公信力

——来自司法体制改革试点省份的调研与思考（上）

初夏的深圳，天朗气清，惠风和畅。作为改革开放象征的市中心小平画像广场上，前来拍照的游客络绎不绝。不远处，一座国旗招展、国徽高悬的银灰色小楼前，人们正在排队进出。门外悬挂着一块牌子——最高人民法院第一巡回法庭。

从中央决定最高法设立巡回法庭，到第一巡回法庭揭牌办案，用时仅3个月。人们从中看到了决策的高度、改革的力度、落实的速度，也感受到了本轮司法体制改革的不同之处：中央全面深化改革领导小组13次会议中9次研究司法改革，平均每个月就有一项具体改革措施出台……党的十八届三中、四中全会后，在党中央的坚强领导下，深化司法体制改革成为全面依法治国的关键举措。

在中央的统一部署下，司改试点工作紧锣密鼓，蹄疾步稳，向着公正高效权威，迈出了坚定的步伐。正值第一批司改试点走过一年、第二批试点接续启动之际，本报记者深入上海、江苏、湖北、广东和海南等省份调研采访，一探司法体制改革的新进展、新成效、新经验、新挑战。

公平正义，始终是司法体制改革的靶心

一年前的6月6日，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》。此后，一场中央顶层设计、地方试点探索的司法体制改革在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州等7个试点省市迅速展开。

司法体制改革，并非第一次。改革开放以来，司改已经进行了3轮15年，有效果，但不尽如人意。

一段时间以来，人们对司法公正的信心并不高。据统计，2009年至2013年的5年间，全国人大代表对最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告的反对票均高达400票以上。问题究竟出在哪儿？

暨南大学法学院副院长徐瑄认为，司法不公是大问题，“一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，吃了原告吃被告。”

曾经有过多次诉讼经历的武汉市民刘先生抱怨司法效率不高，“立案难、诉讼难、执行难，门难进、脸难看、事难办，打一场官司脱一层皮。”

广东君厚律师事务所主任刘涛指出司法缺乏权威性，“一些热点案件在舆论场发酵，判决缺乏公信力，还时常出现翻烧饼的现象。”

公众的这些感受，来自对法院裁判结果的认识，来自参与司法过程的体验，来自对媒体报道的印象。那么，在司法机关内部，“业内人士”又怎么看？

海南省一中院助理审判员陆宁讲述了自己在同学会上的经历。“做了律师的同学经常挖苦我，判决书最后落着你的名字，但案子真是你做主吗？”陆宁说，长期以来，很多案件，办案者就是汇报者，是事实和证据的搜罗者，决定权不在法官自己手里。

婆婆多，不仅让陆宁“没面子”，更重要的是这种权责不一致，可能为上级干扰办案、错案无人担责留下空间。

案件多，压得办案人员喘不过气来。对于深圳的法官检察官来说，“5+2”“白加黑”早已是家常便饭，“2004到2014的10年间，全市法院政法编制增长32.7%；但案件数量却上升103.6%，突破22万件。标的数额大、法律关系复杂、矛盾尖锐的疑难案件和新类型案件非常多。”深圳市中级人民法院副院长郭毅敏说，有的人受不了压力，选择了离开。

误解多，影响职业尊荣感。一位离职法官，小时候一直梦寐以求当法官，真当了法官，才知道个中滋味。一次，楼上装修漏水了，他去理论，邻居不依不饶：“你不就是法官嘛，了不得啊！法官没好人！”对方的话很难听……

万宁市检察院检察长范建绥有着19年基层工作经验，他认为，一些时候，检察机关很难依法独立行使检察权。“多年前，曾有地方党委书记对检察院说，‘你们对党委最大的支持，就是不要折腾我的干部’。”范建绥说，“现在都讲职业保障，其实真正的保障不仅是工资涨上去，更是尊荣感涨上去。”

外部，随着经济社会发展，利益多元，诉求多元，矛盾交织；内部，长期积累的体制机制弊端以及管理上的沉疴，已冰冻三尺。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，要谋求一个公正高效权威的司法体系和运行机制，修修补补不仅无济于事，还会耽误大事，必须进行坚决彻底的改革。改革就要直指靶心，扫除那些影响司法公正和司法公信力的体制机制障碍。

四项改革，“扶正祛邪”托举司法公信力

党的十八届四中全会《决定》提出：必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

在最高法司改办主任贺小荣看来，“感受”一词用得精当。“由于利益诉求不同，当事人对裁判结果有各自的认识，法院很难做到让双方都满意，但却完全可以让双方、让全社会都在司法过程中感受到公平正义。”

目标明确了，具体的措施和步骤在哪里？一年前，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》把完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，作为司法体制改革的四项基础性、制度性措施。

“这是从千头万绪中找到了抓手，牵住了牛鼻子。”上海市委政法委书记姜平说。

为什么要搞司法人员分类管理？长期以来，对法官的管理与普通公务员没有区别，但司法的特点对法官在综合素质、专业能力和职业伦理方面提出了更高要求，法官队伍必须走专业化发展道路，这是符合司法规律的。

“市长拍板是一项工程，法官拍板是一条人命。”广东省高院司改办主任王庆丰举了一个形象的例子，一个金额上亿的投资项目，市委书记拿不定主意，可以放一放，再研究，不必马上做决定；但对于案件，尤其是刑事案件，再难，法官也得在规定时限内下判决。“行政机关的管理模式，显然不适合司法机关，这也说明了为什么要搞司法责任制。”

“司法活动，不是简单的上令下行，而是法官在做判断，因此，强调‘亲历性’。只有亲自去审案，听取双方质证意见，才能在内心作出准确判断。一些案件，仅靠看看卷宗材料、听听汇报是远远不够的。”海南省高院副院长刘诚说。

针对法官检察官普遍反映的高门槛、低待遇、大风险、小前途问题，中央把健全司法人员职业保障列入四项重要改革任务之一。“改革的成本，最终将转化为司法公信力的提升。”

如何解决司法地方化问题呢？中央提出，推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，涉及到组织人事、财政预算等机制的重大调整。

江苏省高院院长许前飞说，这轮司改的四项举措，基本围绕处事公道、说话算数这两个问题对症下药：要司法机关、办案人员处事公道，就要搞员额制，提高法官检察官专业化水平，同时提高他们的职业保障水平；要实现司法者说话算数，就要搞责任制，“审理者裁判，裁判者负责”，同时，营造一个相对独立的、良好的外部环境，实行人财物省级统管。

蹄疾步稳，让群众在改革中有更多“获得感”

顶层设计有了，四梁八柱定了，怎么添砖加瓦、具体实施，还要发挥各地的积极性和创造性。

试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。中国之大，国情复杂，基础不一样，发展不均衡，改革不可能一蹴而就，但时不我待，必须真抓实干敢闯敢试。

“如果不改，就且等吧。”刘诚说，海南是船小好掉头，先改起来，尤其是啃“员额制”这块硬骨头。今年春节前，海南的司法人员分类管理全部完成，入额法官也全部选出来了，比例控制在政法专项编制的39%。可以说，海南的司改已经渡过激流险滩。

当海南的法官检察官还在猜想职业保障如何完善时，上海已经公布了他们的方案。历经34稿，最终形成《上海法院司法改革试点工作实施方案》及20余项配套制度规定，入额法官提薪43%，薪酬将与专业化的等级相匹配，摆脱以往与行政级别挂钩的薪酬制度。

为全面推进司法人员分类管理改革，确保员额制稳妥落实，上海用两个月的时间逐人定岗分类，6月底将完成全市法院、检察院人员分类管理各项准备工作，为下半年启动纳入员额管理的法官、检察官的确认遴选工作打好基础，把能办案的骨干充实到办案一线。

几周前，广东省高院下发了《广东省健全审判权运行机制完善审判责任制改革试点方案》，开出了“权力清单”和“负面清单”，该干什么、不该干什么、错案如何追责，一目了然。

法院检察院人财物省级统管，需要多部门联动。湖北省从2015年1月起，首先实现财物由省级统一管理。“开前门、堵后门，保障更充足，管理更严格，彻底实现了收支两条线，堵住了基层办案‘创收’的资金流入渠道。”

“正入万山圈子里，一山放过一山拦”，一些深层次的矛盾，机制不改不行，但改革之后，又出现了如何适应、如何配套的新问题。比如，陆宁感慨，“让审理者裁判，由裁判者负责”后，自己签发判决更谨慎了，但权力下放后，法官自由裁量权变大了，如果缺乏刚性的制度约束、合理的外部监督，同样容易产生司法腐败。

试点改革一年间，中办、国办印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，最高法公布修订后的“四五改革纲要”，其中许多举措来自试点的经验。试点发挥了对全局性改革的示范、突破、带动作用。

“停不下来了，一停就会乱，只有加快做下去。” 海南省高院政治部主任蔡建新说，司改不能“停产闹革命”，要一边改革一边办案，“老百姓不管你怎么改，只管案件怎么判，如果案件质量下降了，改革就会受到质疑。”

司法体制改革，开弓没有回头箭。目前，各试点省份的司改工作正在稳步向前推进。只有在推广中检验、在总结中完善，为全国推行司法体制改革探路，才能让人民群众在改革中有更大的“获得感”。 （记者 温红彦 张 毅 王比学 徐 隽）

凝心聚力勇闯深水区（深化司法体制改革）

——来自司法体制改革试点省份的调研与思考（下）

“长期以来困扰人民群众行使诉讼权的‘立案难’问题已经成为历史！”近日，最高法新闻发言人孙军工在介绍立案登记制实行一个多月来的情况时说。

经中央全面深化改革领导小组第十一次会议讨论决定，从今年5月1日起，全国法院全面实行立案登记制。一个多月来，全国法院登记立案秩序井然，案件入口更加畅通，案件总量增幅接近三成，当场立案率超过九成。

努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，是我国司法制度始终不渝的目标。立案更容易了，矛盾纠纷得到有效解决……新一轮司法体制改革给人民群众带来更多的“获得感”，而“感受公平正义，期待持续推进”，也是人们对这一轮司法体制改革的评判与呼唤。

敢闯敢试，改革步伐应迈得更大些更快些

迈开步子，甩开膀子，党的十八届三中、四中全会对司法体制改革作出战略部署后，中央全面深化改革领导小组审议通过改革试点的框架性意见；中办国办印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，绘就改革路线图和时间表。

“与之前的改革相比，这次是最深层次的改革。”作为20多年来中国司法发展的见证人，江苏省高院院长许前飞说，“‘让审理者裁判，由裁判者负责’，我们喊了多少年都未能实现，现在明确写进中央文件，这是我国法治文明的一大跨越。”

今年5月1日，立案登记制改革正式启动。有学者曾质疑，法院检察院自身还有很多问题尚未根治，就马不停蹄地打开“立案登记”的改革窗口，是不是没有兼顾轻重缓急？可是，就在6月9日中午，记者接到北京市民孙军的一个电话。他兴奋地说：“终于立案了！我等这一天，等得太久了。”

群众的期盼就是改革的动力，改革就要从群众反映强烈的问题入手。立案登记制改革，恰恰是倒逼法院检察院改革的步伐迈得更大些、更快些，更好地做到司法为民。

司法体制改革牵一发而动全身，既复杂，又敏感，难免触动一些人的奶酪。试点省份改革大锣敲响，大幕开启，然而还有一些人彷徨观望，一些人焦虑纠结。改革要凝聚更广泛的共识、赢得更积极的支持，必须蹄疾步稳。蹄疾，保持一定进度，改革才能稳步推进；步稳，兼顾各方承受能力，改革才能顺利展开。

“去年，中央刚刚提出员额制时，大家热情都很高。当大家发现员额比例为39%，远低于目前的60%时，兴奋也就变成了担忧。”湖北省高院副院长田昌兵介绍，湖北法院系统及时组织开展宣传教育，阐述改革部署的重要意义，同时作出了“向基层倾斜”的政策安排，这才让大家在改革道路上走得更坚定。

伴随着司法体制改革的不断深入，全国上下需要进一步吃透精神，看清方向，找准问题，凝心聚力，精心谋划，既要敢于出招，又要善于应招，既要稳扎稳打，又要敢闯敢试。

立足国情，走中国特色社会主义司法改革之路

习近平总书记强调，一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家的司法制度，关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题。

调研中大家一致认为，改革要从中国国情出发，用中国特色社会主义法治理论指导司法体制改革实践，走出一条具有中国特色的社会主义司法改革之路。要借鉴国外法治有益成果和经验，但决不照搬照抄。

“百里不同风，千里不同俗”。司法体制改革也要充分考虑各地的差异。

“上海给法官检察官提薪43%，深圳的增幅是10%，二者的差别是……”“上海的员额比例之所以能从规定的39%主动压减到33%……”对于其他试点省市的改革，湖北省检察院政治部主任金鑫研究得很透彻。

“毫不夸张地说，我是每个字、每个字地研读中央文件。你们媒体发出的每一篇关于司法体制改革的文章，我也是认真阅读，从中挖掘信息，吸取经验。过去一年来，其他的六个试点省市也都走遍了。”金鑫说，“大家有共通之处，也有地区差异，简单复制过来，恐怕行不通。”

各地越来越意识到：改革既要符合司法规律，也要符合国情省情，无论从国际上看，还是各地比较，改革都不能搞一刀切。

换言之，改革就要深入调查研究，因地制宜。在江苏，记者看到在一份长达20余页的调查报告上，严格的指标设定，严密的逻辑推理，再加上一遍遍的加减乘除，最终根据江苏省一段时间内的数据分析，得出不同领域法官的办案数。

这是江苏省开展基层一线办案法官工作饱和度调查的成果。“将来法官、法官助理、书记员这一审判组合该如何进行人员配置，绩效考核指标该如何设定，都需要进一步调研。”在江苏省高院副院长周继业看来，这么重大而敏感的改革，必须运用大数据手段，制订科学的方案。

顺应司改，法官检察官积极适应新状态

有学者提出，改革的核心是司法队伍。因为对于一个案件，除了案件当事人之外，法官是最了解的，他们如何作为，将直接决定案件当事人对公平正义的感受程度。“糊涂官错判糊涂案”，只会给司法公信力蒙上阴影，给改革带来影响。

事实上，翻看改革“任务书”，员额制旨在让法官检察官专业化、精英化；完善职业保障体系，是为了让法官检察官更有职业尊荣感；省级以下人财物统一管理的目的也很明确，就是让法官检察官避免外在干扰；至于司法责任制，自然是给法官检察官赋予了权力，也压实了责任……

改革凸显法官检察官的主体地位，反过来，法官检察官也要“担得起”才行。记者调研时，有年轻法官反映，“丢了拐杖就不会走路了”“没了靠山就不踏实了”，在南京市鼓楼区法院的“法官学堂”，试点改革产生的16名主审法官们一有时间，就到这里充电，让自己尽快担负起“主审法官”的职责。

在江阴法院院长王立新看来，法官是需要雕琢的，特别要做到专业知识和传统文化的融合发展。“打个比方，某地有一条河，河水两岸村庄的生活习俗是有差异的，两地案件的处理方式应该也是不同的。这考验的不仅是法官的专业知识，更是审判经验，他们必须‘接地气’，这恰恰是现在法官所缺乏的。”

“未来采取法官、法官助理、书记员的审判组合模式，这对法官的组织协调能力也是一个考验。”海南省海口市中院副院长徐伟指出，法官助理的队伍建设应该是下一步的工作重点，既要确保“有人”也要确保“有能力”，他们的作用发挥有多大，办案进度就会有多快。

凝聚共识，共同推动新一轮司改走向纵深

从中央到地方，司法体制改革正在有序推进。截至目前，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组的13次会议中，9次涉及司法改革。各地党委也将涉及司法体制改革的任务全部纳入全省全面深化改革的总体部署。实践充分证明，坚持党的领导，是司法体制改革攻坚克难的根本保障。

改革只有进行时，没有完成时，司改试点不允许“等靠要”，而且要边办案边改革。这就要考虑改革的进度、法院检察院的可承受度、社会的认可度三者相统一。

记者调研采访时，湖北黄石市西塞山区检察院副检察长周豫军轻松地说，“借着改革的契机，我们完成了内部结构改造。”

“过去，一个基层检察院只有五六十人，为了给大家找出路、排位子，竟设立了二三十个部门机构。检察官一旦成了‘官’，就不再办案了，这就加剧了案多人少的矛盾。”周豫军介绍，“如今，按照改革部署，检察官将按照单独职务序列管理，我们就乘势精简机构，取消内部行政级别，让检察官回归本职，解决了人浮于事的问题。”

法院检察院主动作为，顺应改革，推进改革。同时，改革需要各级党委政府的支持，离不开配套制度的完善，系统工程还需合力推进。

在调研中，基层法官普遍感到办案环境大大改善了，“过去上级领导打个招呼，你能不考虑吗？但司法责任制要求终身追责，又让人很为难。今年3月，中央出台了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。这个规定是我们办案人员的尚方宝剑，对于排除干扰、公正司法具有重要意义。”

对此，海南省律师协会会长廖晖深有同感：“打官司别再找领导批条子了，媒体报道案件要更谨慎了。只有全社会法治意识提高，形成支持司法改革的合力，改革才会取得最后的成功。”

司法体制改革为了人民、依靠人民、造福人民，改革成效如何，要由人民来评判，归根结底要看司法公信力是不是提高了。今天，从积极推进司法公开，到立案登记制度改革，再到人民陪审员制度改革，人民群众在改革中有了越来越多的参与感、获得感。

“多少事，从来急”“一万年太久，只争朝夕”。以公平正义为最终目的，以群众满意度为评判标准，新一轮司法体制改革已经迈出了关键一步。接下来要做的，是总结经验，凝聚共识，调动一切积极因素，共同助力司法体制改革推向全国、走向纵深。（记者 温红彦 张 毅 彭 波 张 洋）